在最近接受美國右翼媒體 Breitbart News 采訪時，美國總統特朗普表示，他的政府正在"非常認真地"考慮將墨西哥的卡特爾集團定義為外國恐怖組織(foreign terrorist organizations，即 FTO)。然而，這一政策轉變對銀行業造成的壓力使人們懷疑這一擴大反恐制度行徑的可行性。

01. 特朗普：將"非常認真地"考慮將墨西哥卡特爾販毒幫派列為恐怖組織

特朗普對墨西哥卡特爾幫派的這一行動，是在他上個月宣布美國-墨西哥邊境處于緊急狀態之后所采取的姿態。此舉旨在為他提倡的邊境墻爭取比國會愿意批準的多數十億美元的資金。3月14日，參議院撤銷了邊境緊急聲明 - 但特朗普立即否決的這一決議。見下圖特朗普發布的推文：

推文大意：我期待否決剛剛通過的民主黨提出的決議，該決議將開放邊境，同時增加美國的犯罪、毒品和人口販賣問題。我感謝所有那些投票支持邊境安全，支持我們迫切需要的隔離墻的堅強共和黨人!

因此，將卡特爾定義為恐怖組織可能是特朗普的一種策略，以為其頗具爭議的"邊境墻"獲得政治影響力。

而根據美國國務院的規定，外國恐怖組織 (FTO) 必須是一個外國組織，該組織要么已經參與了恐怖主義，要么擁有參與恐怖主義的手段，同時"威脅到美國國民的安全或美國的國家安全"。

此外，將某個組織列為 FTO 所帶來的法律層面的影響要求：

"如果美國的任何金融機構意識到了其擁有或者控制了與某個被認定為 FTO 或其代理人存在利益的資金，該金融機構必須保留對這些資金的占有或控制權，并將資金上報給美國財政部海外資產控制辦公室 (OFAC)。"

根據美國國務院的這條需要"實質性支持"的規定，任何未向 OFAC 報告那些涉及恐怖主義的資金的金融機構，都將受到民事處罰，每次違規金額為 50,000 美元，或者是機構未報告金額的兩倍。

02. 美國緝毒局前局長：特朗普應該將卡特爾列為恐怖組織

從表面上看，將墨西哥販毒團伙卡特爾列為恐怖阻止似乎是有必要的。導致墨西哥社會陷入癱瘓的毒品相關暴力，以及卡特爾組織通過在美國分銷芬太尼和甲基苯丙胺等有毒物質，對美國居民帶來健康危害，使這些墨西哥組織成為美國國家安全威脅，對美國在應對基地組織 (Al-Qaeda) 和 ISIS 等外國恐怖組織帶來不利影響。

前美國緝毒局 (DEA) 特別行動小組的前局長 Derek Maltz 表示：

"基于墨西哥謀殺率的不斷上升、大量人口失蹤、美國年輕人從卡特爾的毒藥中遭受前所未有的死亡和損害，以及普遍存在的腐敗現象，我認為美國應立即將無情的卡特爾列為恐怖組織。"

據墨西哥政府官方數據顯示，墨西哥的兇殺案在2018年增長了33％，連續第二年創下紀錄，調查人員去年開展調查的謀殺案就達到了 33,341 起。此外，2018年美國國會研究服務報告將自2006年以來的 150,000 起故意殺人案歸咎于有組織的犯罪。詳情參見：

與此同時，2017年在美國，創紀錄的有 72,000 人因阿片類藥物 (鴉片類藥物) 過量服用而死亡，這超過了美國在伊拉克和越南戰爭中的所有軍事傷亡人數。

03. 美國的"頭目策略"帶來了卡特爾的分裂

導致墨西哥暴力事件的是犯罪團伙的分裂，而犯罪團伙的分裂是由美國主導的"kingpin strategy (頭目策略)"引發的 (備注："頭目策略"即通過暗殺或逮捕那些壟斷這些卡特爾組織的"頭目"來打擊這些組織)。其中，這個存在不足之處的策略帶來的負面影響的一個主要例子就是，墨西哥錫那羅亞州的卡特爾頭號毒梟華金·古斯曼 (El Chapo Guzman) 被逮捕和控訴以及由此帶來的暴力事件，墨西哥過去數十年發生的毒品暴力事件相當大一部分與他相關。

(維基百科：華金·古茲曼在1993年被捕，但在2001年成功越獄并逃亡瓜達拉哈拉，自此被墨西哥政府通緝。2014年2月22日，古茲曼落網，結束了長達13年的逃獄生涯。但在2015年7月12日從首都墨西哥城一座所戒備森嚴的監獄挖出一條至少深15米、長達1,500米的隧道又再次逃獄。2016年1月8日他再度被捉獲。他多次被福布斯評選為全球最具影響力人物。由于擔心古茲曼再次越獄，墨西哥政府于2017年1月19日將古茲曼引渡至美國，目前被關押在位于美國紐約州的曼哈頓監獄。2019年2月12日，紐約聯邦法院判定古茲曼所有10項控罪成立，包括販毒、非法擁有槍支、洗錢等。雖然法院尚未宣布刑期，但預計現年61歲的古茲曼將會被判終生監禁且不得假釋。)

因此，隨著美國執法部門切斷了眾所周知的"頭目"，導致權力真空 (指領導人下野或突然死亡，導致職位的短期空缺，繼任者又尚未立即選出來或臨時授權不明確，所造成統治集團內部沒有主導力量的情形)，使得販毒集團分裂成大批新團伙，并為野蠻的內部斗爭奠定了基礎。

以拉丁美洲為重點的組織犯罪基金會和出版商 InSight Crime 于2019年1月16日發文表示：

"近年來，墨西哥最主要的犯罪組織 - The Sinaloa Cartel、Jalisco Cartel New Generation 和 the Zetas - 已經分裂或受到小團體的威脅，這些團體正在使他們的犯罪組合多樣化，并使用極端暴力來試圖控制主要的領土范圍。"

當前，至少有八個主要的犯罪組織正在爭奪對墨西哥毒品貿易的控制權，還有數十個 (如果不是數百個) 小團伙參與綁架到勒索、石油盜竊和其他非法的賺錢勾當。

04. 列為"恐怖組織"將導致"反洗錢"成本飆升

根據數據分析公司 LexisNexis 的數據，雖然墨西哥卡特爾組織的情況可能滿足將其列為 FTO (外國恐怖組織) 的基礎標準，但由此產生的影響可能會給美國銀行業帶來嚴重的成本增加。其中，美國銀行業已經在每年花費超過 250 億美元用于遵守反洗錢 (AML) 合規性。

LexisNexis 發現，67％的美國金融服務公司已經"認為 AML 合規性對生產力產生了負面影響"，并且"隨著日益復雜的合規要求所帶來的間接成本的增加，合規成本和運營延遲問題也在上升"。

雖然銀行必須遵守美國財政部的《外國毒梟指定法 (Foreign Narcotics Kingpin Designation Act)》，且該法案與針對恐怖主義相關實體的OFAC 審查規定有所重疊，但將反恐怖主義融資 (CTF) 制度擴大到墨西哥販毒組織仍將加劇監管復雜性和金融機構的成本負擔。

對此，美國國防部 (DoD) 反恐怖主義特遣部隊前副部長 Andrew Lewis 表示，當涉及到金融犯罪的執法時，"政府通常會瞄準最容易的目標，也就是那些有錢支付罰金的銀行。" 他補充道：

"如果這種情況繼續推進，我認為你會看到銀行業將面臨很多擔憂，因為從風險合規的角度來看，它們將不得不花費大量的時間和金錢來解決潛在的問題。比如，銀行客戶A與客戶B或者企業C發生了匯款操作，如果之后這些法人實體被發現為毒品交易商或者恐怖分子，那涉事銀行是否會因為沒有在反洗錢/KYC方面做得不足而被告上法庭？"

Lewis 還表示，這些擴大的恐怖主義制裁將尤其使得中小型銀行受到嚴重打擊，這將要求這些銀行對數萬或更多的法人實體進行更深一步的客戶盡職調查，為此而帶來成本的大量增加。

根據 LexisNexis 的數據，對于規模較小的銀行而言，它們在反洗錢 (AML) 合規方面的支出占總資產的百分比，已經超過大型銀行的十倍以上。同時，Lewis 表示，將卡特爾列為恐怖組織"將使美國銀行業當前已經在 AML 上支出的 250 億美元進一步大大地增加。"

05. 加密貨幣企業的壓力更大

有報道稱，墨西哥卡特爾越來越多地通過使用加密貨幣來洗錢，而特朗普"認真地"考慮將卡特爾集團列為恐怖組織的舉動，也可能加劇加密貨幣行業的問題。

根據2018年12月美國參議院司法機構邊境安全和移民小組委員會的證詞，墨西哥卡特爾組織正在使用一些國家的加密貨幣洗錢網絡來向當局隱藏他們的毒品所得。

根據區塊鏈公司 Diginex 的首席合規官 Malcolm Wright 的說法，如果卡特爾組織被列為恐怖組織，那么所有與這些組織相關的加密交易也將受到 OFAC 的制裁。

"如果卡特爾最終認定為恐怖組織，那么 OFAC 將要求加密貨幣交易所進行適當的審查 。"

對此，Lewis 表示，由于來自 OFAC 方面的壓力而增加的制裁-審查風險，可能使得諸多加密貨幣公司和比特幣交易所不再成為受到銀行歡迎的客戶。到目前為止，美國財政部對加密貨幣領域實施 OFAC 制裁的唯一一次是2018年11月針對兩家伊朗勒索軟件運營商的執法行動，將勒索軟件 SamSam 背后的兩位伊朗人 (Ali Khorashadizadeh 與 Mohammad Ghorbaniyan) 的比特幣地址列入黑名單。

Lewis 和 Wright 都證實了參議院的證詞，并表示確實有證據表明卡特爾和犯罪組織正在探索通過加密貨幣來洗錢。

Lewis 自2013年以來一直為美國政府從事加密貨幣相關工作，他表示：

"加密貨幣領域中存在卡特爾集團的活動，雖然沒有達到非常重大的程度。毫無疑問，這種情況還會增加。"

06. 特朗普打擊卡特爾的行動目前不太可能取得太大進展

最后，Lewis 并不認為特朗普政府會將墨西哥販毒組織列為恐怖組織:

"……因為通過重重官僚機構是一個艱難的過程，而根據《外國毒梟指定法》，美國在制裁個人方面也有許多類似的能力。"

無論如何，隨著美國外交政策越來越像《邊境殺手》續集的主線那樣，任何提高美國金融機構合規負擔的國家安全條款，都可能遭到銀行業的反對。

（來源： Tim Lloyd）